特邀嘉宾：
夏正芳 省人大常委会法工委副主任
林 康 省发展改革委副主任
2024年7月31日，《江苏省发展规划条例》经省十四届人大常委会第十次会议修订通过，将于11月1日起施行。条例对发展规划以及专项规划、区域规划的对象与内容、编制与批准、实施与监督、法律责任等进行了规范，对加快推进统一规划体系建设，建立制度健全、科学规范、运行有效的规划管理体制，更好发挥发展规划的战略导向作用，具有十分重要意义。现特邀请参与条例修订的两位嘉宾为您作全方位解读。
问：据了解，《江苏省发展规划条例》出台已有十四年，此次全面修订是基于什么背景呢？
林康：以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，一直以来，我省高度重视发展规划工作，2010年在全国率先出台了《江苏省发展规划条例》，将发展规划工作纳入法治轨道，条例的实施为规范发展规划编制、保障发展规划实施发挥了重要作用。随着经济社会的发展，2018年中共中央、国务院印发《2024欧洲杯买球平台_欧洲杯外围app-投注|官网统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，2019年省委、省政府印发《2024欧洲杯买球平台_欧洲杯外围app-投注|官网统一省级规划体系更好发挥发展规划战略导向作用的实施意见》，对统一规划体系作出了部署，明确了各类规划的功能定位、编制实施等要求。此次党的二十届三中全会决定对发挥发展规划的战略导向作用提出明确要求。立足新形势新任务，及时对条例进行全面修订，是全面贯彻落实党中央以及省委决策部署的重要举措，是江苏在推进中国式现代化中走在前、做示范的迫切需要，是以法治方式保障发展规划充分发挥战略导向作用、引领经济社会发展的必然要求。
问：发展规划条例是管规划的法规，主要是规范政府及有关部门的发展规划编制、实施工作，条例修订过程中，以怎样的立法思路开展了哪些工作？
夏正芳：为做好条例修订工作，首先我们明确了此次立法的总体思路：一是坚持党的领导，全面贯彻党中央、国务院的决策部署，尤其是党的二十届三中全会决定最新精神，落实省委2024欧洲杯买球平台_欧洲杯外围app-投注|官网更好发挥发展规划战略导向作用的要求。二是构建统一规划体系，明确各类规划的功能定位，理顺规划之间的相互关系。三是完善发展规划及专项规划、区域规划的编制立项、拟订草案、征求意见、论证审查、衔接协调、批准或者决定、公布等制度规范，健全规划实施的监督保障机制。四是总结提炼全省各地成功做法和经验，推动构建符合江苏实际、具有江苏特色的规划管理体制。
从政府起草到人大审议阶段，我们始终贯彻落实全过程人民民主这一重大理念，坚持开门立法、广开言路，条例修订草案经省人大常委会初审后，公布文本广泛征求各设区的市、地方立法研究基地、社会公众等方面的意见；深入基层开展立法调研，听取当地人大、政府及有关部门、省人大代表和基层立法联系点的意见，面对面就重大制度和关键问题进行研究论证；召开部门协调会、立法协商会，着重听取省有关部门和政协委员、民主党派、社会组织、专家学者等方面的意见。对各方面意见逐一梳理、分析研究，能吸收的尽量吸收，最大程度凝聚社会共识，以确保条例在发展规划科学编制、有效实施方面充分发挥法治保障作用。
问：条例名为发展规划条例，但同时规范了发展规划以及专项规划、区域规划的编制、实施工作，请问出于什么考虑？
林康：根据中央和省相关文件以及地方组织法的相关规定，发展规划是指省国民经济和社会发展五年规划纲要，而专项规划、区域规划则是发展规划在特定领域、特定区域的细化落实。条例沿用《江苏省发展规划条例》的名称，但适用范围和相关概念发生了较大变化。为此，条例第二条规定，本省行政区域内发展规划以及细化落实发展规划的专项规划、区域规划的编制、实施和监督管理活动，适用本条例。同时，在第二章“对象与内容”中，分别对发展规划、专项规划、区域规划的编制对象和主要功能作出规定：发展规划是以本行政区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是地方各级人民政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的依据；专项规划是发展规划在特定领域的细化落实，是以发展规划确定的国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是指导特定领域发展、审批或者核准相关重大建设项目、制定相关政策的依据；区域规划是发展规划在特定区域的细化落实，是以跨行政区域的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是指导特定区域发展、制定相关政策、编制特定区域内各级各类规划的依据。
问：推进统一规划体系建设、更好发挥发展规划战略导向作用，是规划体制机制改革的重点任务，条例对此作了哪些规定？
林康：中央、国务院的意见明确要求建立定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。党的二十届三中全会决定中要求“健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”。为此，很多常委会组成人员建议，要将中央的政策要求上升为法规条文，对统一规划体系、形成规划合力作出规定。因此，根据中央和省委2024欧洲杯买球平台_欧洲杯外围app-投注|官网规划体制机制改革的精神和加快统一规划体系建设的总体要求，条例明确规定，本省构建统一规划体系，更好发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。
对如何突出发展规划的统领功能，条例也作了明确规定。明确省发展规划居于本省规划体系最上位，是本省行政区域内其他各级各类规划的遵循。明确发展规划是以本行政区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是地方各级人民政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的依据。要求加强财政、金融、产业、区域、土地、投资、就业、消费等政策对发展规划实施的保障和支撑，根据发展规划编制重大项目清单，引导要素资源向有利于发展规划实施的方向和结构合理配置。
问：规划的有效实施离不开规划之间的衔接协调，条例对此有哪些具体规定？
夏正芳：现行规划体系由“三级四类”构成，“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划和国土空间规划，规划之间的衔接协调尤为重要。中央意见和我省实施意见，明确了各类规划的各自功能定位以及相互关系，要求统筹规划管理、加强规划衔接协调。很多常委会组成人员、部门和基层单位提出，在规划实施中时常会出现规划之间存在冲突、部门之间缺乏有效协商机制、矛盾难以及时有效解决等问题，影响了相关规划的顺利实施和整体效能发挥。
针对这方面问题，条例作出以下规定：一是明确规划之间的衔接协调的三项原则，即下位规划应当服从上位规划、下级规划应当服务上级规划、等位规划应当相互协调。二是要求强化规划衔接落实机制，细化发展规划以及专项规划、区域规划草案的衔接协调具体规范和衔接审查的主体、重点、期限等规定，并明确下级规划与上级规划、下位规划与上位规划相抵触的应当修改；三是对发展规划和国土空间规划之间的关系作出指引性规定，规定发展规划提出的国土空间开发保护要求由国土空间规划细化落实，确定的重大战略任务落地实施由国土空间规划提供空间保障。四是建立相关规划之间不一致时的协调工作机制，为规划实施阶段矛盾冲突的协调解决提供合理路径。
问：条例在统一规划体系建设、规划之间衔接协调等重点方面完善制度设计以外，对规划的具体编制实施工作还作出了哪些规定？
夏正芳：在解决关键问题的基础上，针对发展规划以及专项规划、区域规划编制实施的具体工作，条例主要作了两个方面的规定。一方面规范规划的编制与批准程序。明确发展规划、重点专项规划、一般专项规划、区域规划的编制主体和拟订草案单位，要求做好基础调查、信息搜集、课题研究、重大项目论证等前期准备工作，履行编制立项、拟订草案、征求意见、论证审查、衔接协调、批准或者决定、公布等程序；明确发展规划的编制立项由本级人民政府决定，专项规划、区域规划的编制立项实行目录清单管理；完善规划的批准、决定程序，要求发展规划草案经本级人民政府集体讨论通过后，按照程序提请本级人民代表大会审查批准。另一方面推动规划的有效实施与监督。要求县级以上地方人民政府组织编制国民经济和社会发展年度计划，分年度落实发展规划提出的发展目标和重点任务。加强财政、金融、产业、区域、土地、投资、就业、消费等政策对发展规划实施的保障和支撑，引导要素资源合理配置；完善规划实施的动态监测和中期评估、总结评估机制，推动监测结果和评估报告的有效使用，明确发展规划以及专项规划、区域规划调整修订的七种情形；要求政府以及有关部门加强对规划编制实施的监督检查，明确规划的编制实施工作依法接受人大监督、政协民主监督、审计监督和社会监督。
